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    见识比知识更直接
    ——赴新加坡、马来西亚考察学习的思考
    中共镇雄县委书记 翟玉龙
    信息来源:互联网  ‖  发稿作者:镇雄县文明办   ‖  审核人员:徐飘  ‖  审批人员:肖力  ‖  发布时间:2017年12月02日  ‖  查看173次  ‖  

    2017814日至21日,在市委杨书记亲自率领下,我们赴新加坡和马来西亚进行了为期7天的考察学习,这次考察学习虽然时间短,但学习方式好(现场参观与互动讨论相结合,实地考察与会议座谈相结合,国外先进经验与昭通发展现状思考相结合)、主题明确(新马两地城市建设与管理以及产业布局与发展)、针对性强(聚焦当前昭通城市建设与产业发展的短板如何破解)。通过考察学习,对新加坡和马来西亚两国的经济社会发展,尤其是城市规划、建设、管理、经营以及产业发展等,有了许多更直观、更深刻、更全面的认识,从而真正理解了“见识比知识更直接”这句话的深刻涵义。

    一、见识与感受

    通过这次考察学习,总体感受新加坡城市规划建设管理方面可以概括为“1234”。1:即以人为本的理念;2:即重点解决交通拥挤和环境污染两个问题;3:即重点布局人口、交通、产业三个核心要素;4:即科学而正确处理规划、建设、管理和服务四者之间的关系。规划统领发展的方向,建设决定城市质量和水平的高低,是一个动态过程。管理和服务又决定着城市的核心竞争力和活力,是一项综合手段。

    (一)关于规划。抵达新加坡的当天下午,我们就参观了新加坡规划展览馆,其前身为市区城建局展示廊。通过参观学习,我深深为新加坡一流的规划编制、合理的规划方案、到位的规划执行所震撼。

     1.科学性。新加坡政府在建国初期就高度重视城市规划,1967年就聘请联合国专家,历时四年高起点、高标准地编制了新加坡城市概念性发展规划,并以此为总纲领制定了城市总体规划、城市分区规划和控制性详细规划。各类规划都充分体现了科学先进的理念,较好地运用了区域经济、生态环保、城市意象(即人对建筑或环境的宏观感受)等规划理论,真正体现了在一张蓝图的指导下有序建设的发展。比如:在概念规划中新加坡确立了环状发展的思路,环的核心是水源生态保护区,禁止任何开发行为。城市中心在南海岸边,以乌节路为重点,规划定位为国际经济、金融、商贸和旅游中心(我理解为何设在最南端而不是北端,重要原因之一是怕城市中心发展起来后对紧邻的马来西亚新山市带动较大,而对本国其他区域反而没有辐射带动)。一般工业集中在西部的裕廊工业区,主要是离开生活区并考虑风向不会污染本岛;火力发电、石油化工更是远离本岛,主要考虑消防、环保等安全因素。

     2.前瞻性。据新加坡公共事务对外合作局李之强署长介绍,新加坡概念性规划期限一般为4050年,每10年调整一次;城市总体规划期限一般为1015年,每5年调整一次,体现了刚性约束与动态调整相结合的原则。例如,在规划中考虑到城市发展的阶段性特点,规划团队不可能预见到未来所有情况,于是在规划中常有“留白”空间,即将部分城市土地暂时“闲置”起来。在市区参观时,我们在市中心都能随处看到这样的留白绿化空间。这既可为相邻片区长远发展或新增功能预留空间需要,又可为规划失误而采取补救措施而提供用地空间,还可因土地储备而升值。在参观中我还注意到,新加坡大多数街道都是用很宽的绿化带隔开,这也是为了今后建设高架桥预留的用地。有了这些前瞻性超前的规划,至少减少了以后征地拆迁的许多麻烦。

     3.参与性。新加坡政府认为,不论是概念规划还是总体规划,都具有较强的刚性约束,一旦经过法定程序批准,都不得随意修改。但在规划制定过程中,却特别强调公众的参与性,推行阳光规划,建立清晰平衡的权责体系,公开权力运行的全过程,提倡换位思考,鼓励更多的公众参与规划进程和提供反馈意见,并充分吸收采纳,真正做到了集思广益、以人为本。同时,也使得市民对规划和执行政策的公平性确立信心,实现了真正的“三个认同”(思想认同、情感认同、工作认同)。规划确定后,任何人(包括外国游客)都可以随时查阅城市规划。我们在规划展览馆和建屋展览厅参观时,就见到许多市民包括部分西方人在那里查询相关资料。

    (二)关于建设。评价一个城市是否适宜居住,并不在于城市规模的大小,或者建筑的高低,而是看这个城市的布局是否合理、安全、和谐、生态,城市规划的建设是否具有人性化,是否具备可持续发展的潜力。

     1.“民主与集中”。在城市建设过程中,新加坡采取的是“一松一紧”的城市设计控制机制,形成了“核心区多样”与“新镇统一性”的外部风貌,我个人理解为是“民主与集中制”在城市建设方面的体现。在城市中心区,比如我们参观的中央商务区和滨海地区,引进了许多国际建筑大师进行设计,强调的是建筑创造的艺术性、独特性,以宽松的规划引导,形成了多姿多彩、风格各异的现代国际大都市的城市风貌。而对于核心区之外的新镇建设,则以政府力量为主导,按照标准模式化设计邻里布局,客观上促成了新镇风貌的统一性,比如我们参观的大巴窑新镇和碧山新镇,特别是新镇里的组屋设计,充分体现了统一性。

     2.现代与传统。新加坡是个城市型国家,整个城市都体现出国际大都市的现代感,主要是将近现代世界各国城市规划值得借鉴的创新理念广泛吸纳、整合,同时结合了技术进步,采取了以现代交通系统与高层建筑相结合的新型城市空间结构模式,形成了纵向“立体式”高密度发展的现代化城市与组团单元的住区“水平式”细胞社区的良好结合。同时又通过规划保护重点,保留15个富有特色的传统街区,以彰显城市的文化与个性。比如,保留牛车水中国城,就是展现中国文化;保留小印度街区,就是展现印度文化。这些传统街区已成为城市特色的重要窗口,但新加坡在建设中,始终坚持一条不建民族村的原则,主要还是促进多元文化真正交融发展的考虑吧。

     3.人与自然。新加坡还特别注重对非建设空间的管制,处处体现出对自然的保护和对人的关怀。无论我们参观的亨德森波浪桥、植物学公园,还是在市区里穿行,都能有一种一走出屋子就仿佛被大自然怀抱的感觉。根据总体规划,新加坡将大约300公顷的树林、候鸟栖息地和沼泽地划为自然保护区,同时还建了大批公园和绿地。据有关人员介绍,新加坡大约就是在我市昭鲁坝子那么大的陆地上,就建了300多个公园、30个标准化18洞高尔夫球场;在居民区,每隔500左右就会有一个公园或公共绿地。在建筑设计上,凡是临山的建筑,都会依山就势而建,尽量保护山景的完整;凡是邻水的地方,都会建大片的休闲区和亲水住宅。特别让人震撼的是,在我们参观裕廊工业园区时,发现在园区中间的一个小山及周围就建了一个面积相当大的公园,森林植被好,各种鸟类栖息。据介绍,这个公园的建筑主要是破除市民因担心工业污染、破坏环境而不在此购房居住的顾忌,于是就让鸟来先“住”而不证自明。

    (三)关于管理。新加坡在城市管理方面的主要特点是以人为本、服务在先、法制保障。建立了标准细、要求严、惩罚重的城市管理机制,成为用制度、用法规管人的典范。这些法规可操作性强,没有任何通融的余地,对城市管理的立法达400多种,基本做到了“无事不立法”,使城市执法工作都有法可依。对建筑物、广告牌、环境卫生、公共绿化、公共厕所等硬环境都作了具体要求,对违反规定的内容都提出来明确的惩罚标准和措施。如:随地吐痰和在公共汽车上抽烟最高可罚款1000新元。同时,在执法中坚持先教育、后执法,凸显了制度的人性化。环卫管理人员在执法中如遇到不配合者,可报警强制执行;警察对违反环境卫生法规的人员,可以进行处罚或逮捕,移送法庭判决。

    (四)关于绿化。大多数人都知道新加坡是着名的“花园城市”,这不仅得益于建国之初就提出建设“花园中的城市”规划定位,我认为关键还在于之后围绕此定位的坚持不懈的落实。

     1.成立了由总理直接领导的花园城市委员会,专门推进绿化工作,并将园林绿化指标作为规划许可的强制性标准,全面推行道路绿化带、小区绿地和开放空间等各类绿地建设,真正做到见缝插绿、土不露天。

     2.通过容积率补偿、绿化屋顶津贴等政策鼓励开发商在各类项目中,充分利用地面公共花园、屋顶花园、天空廊道和垂直绿墙等多维度的垂直立体绿化。

     3.放宽对阳台空间的限制,使屋主可以创造“空中花园”,并对在高楼楼顶建筑花园的开发商颁发“城市花园奖”。

     4.绿化设计主要手法:重要干道两侧至少设30绿化道,绿化带通过地形处理,形成了隆起地形,减少噪声,改善景观;所有道路均种大树;道路重要交叉口绿化带适当加宽;形成乔木、灌木、地被植物的多层次绿化。

    通过以上措施,让人们在主干道驾车行驶时并未感觉到两侧高层建筑的存在,反而好像置身于自然森林中,而不是令人压抑的高楼林立的人工环境,这也是充分体现花园城市的重要方面。

    二、差距与不足

    通过七天的认真考察学习,对镇雄以县城为重点的城市规划建设管理方面也进行了初步的思考,主要有以下差距和不足:

    (一)从规划上来看

      1.规划水平较低,层次不清晰。

      2.规划实施刚性不强,导致有些规划成为老百姓调侃的“鬼话”。

      3.规划批前论证不充分,批后监管不严格。

      4.政府主导、社会参与的规划工作机制尚未完全建立,导致有些规划和建设成为吃力不讨好的“民怨”工程。

    (二)从老县城来看

     1.由于缺乏规划,所以整个老县城就呈现出见缝插针式地自然“野蛮生长”。每天有近26万人在15平方公里的山坡地上工作生活,导致整个老城区拥挤不堪、功能紊乱。

     2.由于前期没有规划,后期又没有很好地管控,导致老城区建筑密度大、人口聚集高、绿化率低等老大难问题难以解决,加之建筑风格和街道设施小品缺乏统一规划和管理,大多数街道界面显得非常杂乱,以致整个老城区风貌整体品质较差,特别是远眺和俯瞰时较为明显。

     3.老城区道路缺乏层级设计,功能不清,断头路、丁字路多,部分重要道路或交通节点拥堵现象严重,道路步行环境也较差,造成整个老城区的道路空间体验不断恶化。

     4.公共服务配套设施和公共活动空间明显不足,比如:学校、广场、公园、停车场、公厕、垃圾处理等相对较为缺乏且品质较差,商业、休闲娱乐等生活性服务业态单一,服务质量相对较低,以致于城市建设不配套问题直接转化为社会问题。比如:一到开学季,孩子上不了好学校或就近无法入学等抱怨层出不穷;一到雨季,对整个城市排水系统建设的吐槽就百花齐放;一到城管执法产生冲突时,不管哪方有理,就会出现市民齐心协力骂城管的尴尬局面。其实,为何“一盘散沙”似的老百姓在对待城管时立场如此出奇地一致呢?我想根本原因还是我们整个城市建设各种配套不到位,而让大多数居民对此不满而造成的。

    (三)从南部新区来看

    虽然目前正在如火如荼地建设,但由于缺乏操作性较强的控制性规划和分区域详规,导致新区在规划、建设、管理、经营等方面还存在很多问题:

     1.规划布局还不够清晰,功能设置还不够完善。如果我们把新区比作一家人居住的房子的话,那就是我们新区的“客厅”(我理解为核心区或相当于大城市的中央商务区CBD)在哪?“卧室”(居民生活区)相对布局在哪?“餐厅”(餐饮休闲娱乐区)布局在哪?“厨房”(物流中转、三产服务等)布局在哪?“卫生间”(垃圾中转、一水两污等)又如何布局,等等。

     2.规划与实际地形吻合度差。南部新区整个地形是坡地且沟壑纵深,但现在的规划很多设计都似乎是放在一个平原地块上来思考的,导致南部新区在建设过程中大开大挖量非常大,建设成本也就上升。而且,将来整个城市建成后的整体效果将会与原设计形象相差甚远。

     3.南部新区的建筑设计缺乏指导细则。比如:区域建筑风格、建筑外立面色彩、城市天际线等,包括核心区布局的单体建筑式样等都需尽快有指导细则,新区与老城区的道路连接、功能转移、人口与商业吸引等也都需要有具体操作方案。

     4.缺乏具体且可操作性的产业发展布局。南部新区目前的规划,不考虑以上这些缺陷,都也仅只是一个新城规划,最重要的是缺乏与之相匹配的新产规划。

    (四)以专业人才来看,更是极度缺乏

    主要表现在住建规划部门无专业人才,导致在向县委、政府提供决策建议时质量不高。另外,规委会成员单位专业知识储备也不够高,导致规委会在讨论规划时很多成员单位集体“失声”,以致于老百姓说:“规划,规划,不就是你几个几句鬼话。”

    三、思路与方向

    新加坡城市管理的先进经验,给我们许多启示,也为我们抓好城市规划建设管理提供了很好的范本和希望。在今后工作中,将“围绕一个定位、做到三个结合、强化四种意识”,积极推进镇雄的新型城镇化进程。

    (一)围绕一个定位

    即围绕将镇雄建设成为昭通市重要的次区域城市的定位,努力使镇雄成为滇川黔三省结合部的“立交桥”。

    (二)做到三个结合

     1.将城乡人居环境建设与脱贫攻坚这一中心工作紧密结合起来。

     2.将城乡人居环境建设与“乡村振兴战略”紧密结合起来。

     3.将城乡人居环境建设与“四城同创”紧密结合起来。

    (三)强化四种意识

     1富规划,穷建设。规划是做任何一项工作的先导。没有良好的城市规划,城市建设也就无从展开,所以才有“规划浪费是最大的浪费”这一经典名言。正如杨书记经常说的“没有想好你就根本不会做好”。因此,今后在以县城为重点的城乡建设中,我们将牢固树立“富规划,穷建设”的意识,进一步加大对规划的重视和投入力度,切实提升规划的档次和水平。一是尽快对南部新区原制定的规划进行一次修补,重点要解决前文所说的“客厅”“卧室”“餐厅”“厨房”“卫生间”如何合理布局问题。要分区域合理确定南部新区土地正负零问题,要设计南部新区产业布置及对老城区产业“虹吸效应”的具体措施,切实加快推进速度。二是要尽快对老城区现有城市发展现状存在问题进行一次梳理,对缺失的功能要进行相应完善,按照疏堵结合的原则,提升和改善老城区居住环境与水平。“疏”就是将老城区的一些负载过重的功能尽快疏解到新城区,以解决老城区拥挤不堪的局面;“堵”就是要严格控制住老城区的各种“野蛮生长”。三是对乡村也要尽快制定和完善集镇和村庄规划,按照“控、规、改、管、建”五字要领,突出重点,逐步分批推进。

     2先产后城,产城融合。没有产业支撑的城市是没有生命力的。新加坡的发展实践告诉我们,一个地方的经济起飞,前期是靠制造业拉动,后期是靠服务业支撑。镇雄作为一个后发地区,要想实现城镇的可持续发展,必须科学布局产业,做到先产后城、产城融合。在当前的发展现状和空间布局上,我们必须以县城为核心,在内环(老城和新城)重点发展现代服务业(老城区发展以商贸服务等为主的第三产业;新城区努力引进一些需求潜力大、资源消耗少、环境污染小、附加值高、吸纳就业能力强的劳动密集型企业,大力发展现代居住、楼宇经济、总部经济等,带动人流、物流、资金流、信息流聚集,防止老城变死城、新城变鬼城)。在外环(包括工业园区,以及五个卫星集镇)重点发展以制造、装备、加工等为主的第二产业,严格遵循上下游产业链布局,不断增强产业对城镇的带动作用。

      3先服务,后管理。从某种意义上说,一座好的城市不是“造”出来,而是“管”出来的。针对镇雄县城实际,我们将学习借鉴新加坡政府以人为本的城市管理理念,树立“先服务、后管理”的意识,在合理布局城市基础设施、努力弥补历史欠账、全力提升城市功能、尽力满足市民需求的基础上,不断提高精细化管理水平,使城市不仅有好“面子”,更有好“里子”,最终实现“管”与“理”的良性互动。一方面,把背街小巷整治提升作为精细化管理的重要抓手。对背街小巷实行“网格化”管理,建立街(巷)长制,组建小巷管家,构建依靠群众推进工作落实的长效机制,着力解决背街小巷环境卫生、私搭乱建、安全稳定等“管得了的看不见、看得见的管不了”的问题。另一方面,用法制规范城管执法。构建完善高效的城管规章体系,通过严格的执法和管理来约束、制裁违法行为,促使市民养成遵纪守法的习惯。同时,更加注重教育引导,广泛宣传城管法规和知识,大力曝光不文明行为,积极引导群众了解城管法规、支持城市管理,将城市管理变成“全民责任、全民意识、全民行动”。

      4多绿化,少硬化。我们将认真学习借鉴新加坡、马来西亚“花园城市”“森林城市”的成功经验,结合当前正在开展的“园林县城”创建,更加注重生态绿地建设,更加注重树、灌、花、草的协调搭配,形成层次分明、错落有致、四季常绿的绿化模式。在老城区拆房增绿、见缝插绿,在新城区规划建绿、“留白”造绿,全面推行道路绿化带、小区绿地和开放空间等各类绿地建设,大力推进垂直绿化、室内绿化、广场绿化、街道绿化,鼓励开发商在各类项目中利用地面、屋顶等空间以及垂直墙面等开展植绿增绿,最大限度挖掘绿化空间、增加绿化面积,真正做到少硬化、多绿化,努力构建人与自然协调发展的宜居生态圈。

                  
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